关于对我国电信监管转型的探讨

类别: 行业研究
来源: (人民邮电报)
关键词: 电信

目前，全球电信业处于重要的战略转型期，转型既是电信企业寻求业务收入新增点的需要，是顺应技术、市场和竞争格局重大变革及主动迎接挑战的必然趋势，又是在新的形势下加强增长后劲、实现产业可持续发展、提升企业国际竞争力和建设电信强国的必然要求。电信监管工作的最终目的是为行业发展营造健康良好的环境，因此，在积极推动业务、网络、管理转型的同时，电信监管工作如何适应行业转型的需要，为行业可持续发展营造良好的外部环境，成为电信业转型中一个举足轻重的环节。

与时俱进——转型时期电信监管工作面临的形势如何？

王旭东部长指出，全国电信业要尽快实现由大到强的转变，积极推进电信强国战略。这就要求全行业必须正确认识当前的形势，把握机遇，进一步转变思想观念，调整工作思路，在变中求进，努力探索实践电信改革、发展、监管等各项工作的战略转型。

分析电信业当前所面临的形势，无处不在变化之中：电信体制的不断改革、通信新技术的日新月异；电信产业处于工业化和信息化并举的发展阶段，行业增长处于粗放与集约并存的转轨时期；电信市场拥有巨大的增长潜力，新旧市场主体的力量处于震荡融合的变革时期；地理差异和个性化需求推动多元化竞争局面；网络资源总量过剩与局部短缺并存；国有经济成分主导基础设施和业务市场，增加同资同质化的竞争风险；基础电信业对外资的开放以及“三网融合”等问题。

八年间的建章立制，市场监管积累了宝贵的经验，现代意义的监管体制和政策体系基本成形。然而，在当前电信业转型的关键时期，我国电信监管也遇到了前所未有的挑战：电信业发展不同阶段的管制目标如何确定；电信产业价值链的变化是否带来管制重点的转移；今后市场竞争格局与管制模式有哪些变化；技术进步、业务创新与合理管制的“度”应该如何把握等问题摆在了电信监管工作者面前。

我国的电信监管采取的是分类管理，对各种电信业务实行许可证制度的市场准入模式。这种监管模式的优点在于事前监管，便于监管者严格管理市场、维护市场秩序。缺点在于，由于对电信业务采取的是列举方式，随着网络融合的深入，新技术、新业务创新步伐的加快，有些业务变得难以界定或超出原有的目录范围，从而在电信监管政策上会不断地出现“真空地带”，使监管者经常陷入被动局面。例如：3G、NGN、IPTV等新技术的出现及成熟乃至商用，使得未来的电信网和电信业务外延和内涵都会发生变化。从网络角度看，电信网将完全基于数字传输，并具备宽带化、应用与网络平台相分离、单一网络平台支撑多类业务、多平台和传输网络共存等特征。从业务角度看，电信业务与信息服务的界限更加模糊，而且融合的趋势更加明朗化。电信业务的提供方式也呈多元化发展，同样是语音业务，可能是PSTN提供的，可能是Internet传送的，也有可能是从有线电视网络上提供的。从网络发展的总体趋势看，在无线接入网方面，第三代移动通信系统是移动通信的发展方向，WiMAX技术也将成为宽带接入技术的一个热点；固定接入网的未来发展趋势是，通过宽带接入xDSL和PON技术、宽窄带综合接入技术来实现高带宽和多业务的公共接入平台；在传送网中，分别通过自动光交换光网络、超长距离传输系统、超密集波分复用系统、多业务传送平台等技术实现传输网的智能化、长距离、高速率和多业务传送；交换网将向着业务与控制相分离、呼叫控制与承载控制相分离的方向发展；分组网的发展趋势是通过IPv6、MPLS、QoS等技术实现IP承载网的可扩展性、可管理性、服务质量与安全。

由于技术的进步，电信网、有线电视网、互联网三网之间能够提供的相同业务越来越多，而因为业务的扩展，双方相互进入对方的领地，导致矛盾争端也越来越突出。早在1999年，为加强传统运营商涉及广电业务和广电系统介入电信语音业务的管理，国家明文禁止两大行业相互渗透，不允许电信部门经营广播电视业务，同时也明确规定广电网络不得经营电信业务。但随着技术的发展，尤其是IPTV的出现，导致两大行业又必须进行相应的合作、对等的开放和相互的渗透。

可以说，如果不及时研究解决这些新情况和新问题，积极创造条件推动政策调整，电信监管工作将难以适应新技术的发展。

努力探索——电信监管怎样调整重心适应发展？

笔者认为，面对重要的战略转型期，对于电信监管部门来讲，必须以科学发展观为指导，建立一个更有执行能力和行动效率、更能够释放技术创新和市场竞争潜力的监管体制。具体来说，可以从以下几个方面入手：

（一）维护国家的主权和安全，做好由网络安全管理向信息安全管理的转型

当前，以互联网为代表的信息化浪潮渗透经济、政治、文化和国防等各个领域，对人们的生产、工作、学习、生活等方式产生了全面而深刻的影响。飞速发展的互联网在给社会和公众创造效益、带来方便的同时，系统的漏洞和网络的开放性，也给国家的网络信息安全、经济建设、社会生活带来了负面影响。在这种形势下，世界强国纷纷抢占网络信息安全战略制高点，发达国家从国家安全的角度和国际安全关系的格局着眼，积极研究制定各自的信息安全战略。

笔者认为，面对大发展、大变革，电信监管部门要坚持科学发展观，及时调整政府监管战略，进一步强调信息安全的重要性，明确“积极发展，加强管理，趋利避害，为我所用”的指导思想，并确定以安全保发展、在发展中求安全，始终把网络信息安全问题放在至关重要的位置，为人民群众努力构筑一个技术先进、管理高效、安全可靠、诚信和谐的信息网络环境。要做到：一是不断提高监管水平，逐步摸索形成一套以事前规范、事中监督、事后处罚为主线的科学管理制度，抓住接入服务提供者、域名注册服务管理机构等关键环节，提高电信业务经营者的网络与信息安全保障责任和保障能力。二是大力开展安全技术研究，着力提高网络安全防护水平和应急处理能力。三是加强自律，文明办网。努力营造一个健康和谐、诚实守信、安全可靠、群众满意的网络环境，使其成为人们工作、生活、学习、娱乐的文明场所。四是积极引导，加强监督。通过宣传教育，使广大网民知荣辱、明善恶，不断提高抵制各种不健康、不文明内容和行为的能力，形成遵纪守法、文明上网的良好风气。

（二）深入贯彻落实“后退一步，站高一步”的监管理念，做好监管职能的转型

我国的通信监管工作在承担部分政府职能的同时，又履行着重要的监管职责。因此，要继续深入贯彻落实“后退一步，站高一步”的监管理念，抓好监管职能的转型。在对行业热点问题的管理上，一方面充分发挥市场的调节作用，适当放开对一些问题的管理；另一方面，对涉及到整个国民经济和社会发展的关键问题，加大监管的力度。坚持抓大事、议大事，抓环境、促发展。真正做到既“后退一步”，舍得放手、放权和放心，不再干预企业的微观经营活动，也“站高一步”，管宏观、管政策、管环境。要把主要的精力转到引导、规范、监管、服务上来，把工作的着力点放到创造环境上来，逐步实现社会利益最大化的最终管理目标，实现国家利益、企业利益和消费者利益的统一。

在做好对基础电信运营企业管理的同时，对于增值业务的管理也要进一步加强，要顺应电信业转型趋势，重视发挥增值电信服务对发展信息服务大行业的重要作用，从加强产业链协作、规范增值电信市场秩序、推进增值服务创新、提供更好的监管服务及产业配套支持等方面采取措施，大力促进增值电信业务市场的发展。加强对增值电信业务市场的监测，及时分析、掌握、发布市场发展与竞争等运行信息，引导投资者理性、有序进入市场，同时实现对市场的及时预警，提高监管的响应速度。

（三）不断加强通信监管能力建设，做好监管手段的转型

目前，电信监管部门主要依据法律、行政、技术、经济等四种手段来开展监管。在目前阶段，电信监管仍须进一步细化有关产业发展、业务协调、市场规范、资源配置、网间结算等方面的政策措施。随着电信改革的逐步深入、法律体系的逐步完善，多种监管手段还要转变到依法行政上来，更多地应用法律和经济手段，努力建立政府依法监管、企业依法经营、消费者依法维权的良好局面。

（四）加强协调配合，做好从独立监管向综合治理模式的转型

电信监管工作专业性强，技术发展非常快，和一般性行政管理有所不同，一方面要求监管队伍具备很强的专业技术和知识，另一方面也不能囿于行业。比如，互联网治理中与公安、新闻出版等部门的分工与配合，对企业国有资产监管中与国资委的关系，对电信运营企业负责人考核中与组织人事部门的配合。这些问题表明，我们必须重新思考中国电信业所处的发展阶段和管制机构的使命，探索国家各管理部门的互相配合对解决当前电信业中的监管问题十分重要。

（五）加快做好电信生态环境的转型，建立平等的竞争机制

今年1至5月，中国移动、中国铁通、中国联通、中国电信、中国网通的收入增长率分别为20.2%、10.5%、7.2%、6.4%、2.0%。从利润看，2005年中国移动营业收入为2430.41亿元，净利润为535.5亿元；中国电信的营业收入为1693.1亿元，净利润为279.1亿元；中国网通的净利润为138.88亿元；中国联通的营业额为870.5亿元，净利润为47.4亿元，利润率不到6%。同为移动运营商，联通的各项经营指标与中国移动差距依然很大，营业收入只有中国移动的三分之一，而净利润更是不到中国移动的十分之一。

多年来，由于种种原因，中国电信、中国网通这两家最大的固网运营商一直没有获得移动通信市场的牌照，而在移动领域，中国联通在网络规模、资金等方面与中国移动都不是等量级的，无法与其展开有效竞争。电信业持续健康发展，需要运营商之间的有效竞争，市场格局失衡已成为当下电信业不容忽视的问题。打破电信市场“一家独大”的局面，尽快培育全业务运营公司，促进电信业的有效竞争是当前行业管理的重中之重。

（六）进一步加强队伍建设，实现监管队伍知识结构的转型和素质的提升

做好管制工作，队伍是基础，世界各国的电信管制都有一个较大的管制队伍，但是我国的电信管制队伍人数却是非常之少，还要面对庞大的通信市场，要担负起全国的电信监管工作，从市场规范到互联互通，从管制政策研究到具体执法都要做。在强化队伍力量的基础上，要把重心转移到监管队伍知识结构的转型和素质的提升上来，提高监管人员的技术水平、政策水平和管理能力，打造一支高素质的、能够适应转型期工作的通信监管队伍。

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